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    新型城鎮化建設的法治之路

    • 分類:東晟文苑
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    • 發布時間:2014-01-07
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    【概要描述】新型城鎮化建設的法治之路???【內容摘要】:中央政治局會議明確提出,要積極穩妥推進城鎮化,增強城鎮綜合承載能力,提高土地節約集約利用水平,有序推進農業轉移人口市民化。目前城鎮化中存在的突出問題就是在城市打工生活的農民工不能實現市民化,享受不到城市的基本公共服務,生活水平較低,消費能力較弱。要創新社會管理,增加基本公共服務支出,有序推進農業轉移人口市民化,就西方發達國家和中國改革開放的經驗證明,城鎮

    新型城鎮化建設的法治之路

    【概要描述】新型城鎮化建設的法治之路???【內容摘要】:中央政治局會議明確提出,要積極穩妥推進城鎮化,增強城鎮綜合承載能力,提高土地節約集約利用水平,有序推進農業轉移人口市民化。目前城鎮化中存在的突出問題就是在城市打工生活的農民工不能實現市民化,享受不到城市的基本公共服務,生活水平較低,消費能力較弱。要創新社會管理,增加基本公共服務支出,有序推進農業轉移人口市民化,就西方發達國家和中國改革開放的經驗證明,城鎮

    • 分類:東晟文苑
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    • 發布時間:2014-01-07 02:03
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    新型城鎮化建設的法治之路

     

        【內容摘要】:中央政治局會議明確提出,要積極穩妥推進城鎮化,增強城鎮綜合承載能力,提高土地節約集約利用水平,有序推進農業轉移人口市民化。目前城鎮化中存在的突出問題就是在城市打工生活的農民工不能實現市民化,享受不到城市的基本公共服務,生活水平較低,消費能力較弱。要創新社會管理,增加基本公共服務支出,有序推進農業轉移人口市民化,就西方發達國家和中國改革開放的經驗證明,城鎮化是區域經濟發展的基本動力。2010年中央一號文件提出,把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。根據常州市經濟發展的特點,當前和今后一個時期,常州市須緊緊圍繞省委全委會提出的,建設綠色經濟強市的戰略目標,堅持農業產業化、新型工業化、城鎮化和教育現代化四輪驅動,以城鎮化建設為突破口,切實增強自我發展能力,促進財源建設可持續發展。新型城鎮化建設不僅是中國未來保持高速發展的根本動力之一,更關切市場經濟、公平正義和政府法治。常州市政府如何在承繼傳統城鎮化發展模式經驗基礎上,嚴格按照政府法治論規范要求,充分運用法治思維和法治方式貫通城鎮化建設過程中的每一個環節,破解傳統城鎮化發展困局,規制城鎮化系統發展風險,創新新型城鎮化發展模式,就成為當前亟待解決的問題。

     

        一、策略分析:新型城鎮化建設及其演進

     

        最近,中央決定在全國實施城鎮化的“重大決定”,這是實現中華民族偉大復興的重大舉措。如果抓好了、抓實了,確實能起到加快社會主義現代化建設步伐的作用,否則將誤國害民,將帶來無法挽回的經濟、政治、社會的重大損失。其實百姓對城鎮化的愿望還是強烈的,只是希望在城鎮化的過程中能得到實惠,而不是曾經的利益受到損失,所以說,政策肯定是好的,若執行政策的官員是開明的和廉潔的,那么,這項政策肯定能成功,社會的發展肯定會大踏步前進,提出的偉大的中國夢也一定會盡早實現。

     

        1、做好群眾工作,征得群眾的同意。城鎮化建設是社會主義新農村建設的重要組成部分,也是社會發展進步的重要標志,好事要辦好。要真正做好群眾工作,絕不能用簡單、命令式的方法,也絕不是把農民都搬到城里就算城鎮化了。一定要征得農民的同意,是否愿意進城,他們是否能得到真正的實惠,他們的生活水平是否能夠得到真正的提高,這是我們城鎮化建設要達到的目的。比如自然村的合并,應在做通農民思想工作的基礎上,讓他們自愿地合。農民幾十年生活在那里,過去有句古語叫故土難離,這里面有思想工作、風俗習慣等原因,要進行深入細致的思想政治工作,要讓他們看到合并的好處,看到社會主義制度的優越性,使他們主動合、自覺搬。

     

      2、從實際出發。一切從實際出發,這是我們黨的一貫傳統做法,也是我們黨的事業取得發展和勝利的寶貴經驗。我們的一切工作都應緊密聯系實際,絕不能脫離實際,要從我們的國情、社情、民情的實際出發,不能一味的和外國攀比,要看到我們的基礎,看到我們的差距,要注意尊重中國人的傳統習慣,不能一口吃個胖子,不能一夜之間把幾億農民就改成城市居民了。歷史的實踐經驗一再告誡我們,如果脫離實際,就會制約我們的事業發展,甚至倒退、栽跟頭。

     

        3、不能“刮風”。我們做任何工作,在任何時候、任何情況下都不能“刮風”,城鎮化建設更應如此。要循序漸進、穩步推進,先行試點,逐步展開。試點的面不宜過大。我們要認真吸取黨在歷史上所犯的那些“刮風”的錯誤。如上世紀的58年“大躍進”、“大煉鋼鐵”、“共產風”等等。一旦“刮風”,我們的事業就會受損失甚至出大問題。

     

        4、空談誤國、實干興邦。中央領導一再強調我們的大政方針已定,關鍵是真抓實干,關鍵是把各項工作落到實處。這樣,我們的事業才能興旺發達,中華民族復興的偉大夢想才能實現。城鎮化建設要按照中央的要求來實的、辦真的,決不能有半點的虛假。不能上面“今天”提出一項工作, “明天”就出經驗,“后天”就報結果。時間一到,文件一發,城鎮化就完成了。也不能把農民的戶口從電腦上改為城市戶口就算城鎮化了,也更不能為了提高GDP,變相的把農民賴以生存的土地一賣了之,農民得到的是一紙空文,后患無窮。

     

        二、治理挑戰:新舊城鎮化發展的現實沖擊

     

        1、治理理念的挑戰。審慎推進新型城鎮化是基于對未來不確定性進行風險規制的政策考量。城鄉隔離式發展、土地資源捉襟見肘、征地補償成本不斷攀高、社會差距逐步拉開等現狀,可謂受傳統城鎮化發展理念指引所導致的產物,不符合無錫市實現“兩個率先”的工作要求。重城輕人的傳統城鎮化模式是對馬克思人本主義觀的嚴重背離,正遭到越來多的質疑。具有中國特色的指導政府實現法治目標的政府法治論認為,政府應當依法律產生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對法律負責以及政府與公民關系平等化。由此政府法治學理觀照,某些地方出現的“逼農民上樓”、房價居高不下、地方政府債務風險系數攀升、基層政府規制工具失靈以及征地領域引發的社會群體事件,這些現象揭示了傳統城鎮化建設忽視人權的發展理念,不符合社會公平正義的要求。

     

        2、治理效果的挑戰。改革開放以來,政府高度重視工業化和城鎮化發展戰略,取得了城市化和市民化跨越發展的顯著成效。但是在推進城鎮化過程中,由于廣受唯GDP論的影響,政府在推進城鎮化過程中并未統籌城鄉社會一體發展,重地方財政收益輕群眾合法權益,重嚴格行政管制輕社會公共服務,沒有將城鎮化、管理民主化、社會公平化緊緊結合,在征地和賣地、土地流轉和拆遷補償、宅基地換房操作也存在著不容忽視的問題,造成“城鄉割裂、城鄉二元”的城鎮化,農村和農民在城鎮化的過程中未能享受到應有的益處,城鎮化過程也尚未有效帶動農業和農村的現代化。更令人擔憂的則是,局部地區所引發的社會矛盾給地方政府造成了巨大的社會維穩成本。

     

        3、治理機制的挑戰。城鎮化建設與土地、戶籍、區劃、融資等法律保障因素存在著制度性和結構性緊張關系,主要體現為下述四個方面。

        土地物權制度。土地物權制度的合法性和合理性攸關新型城鎮化成敗。我國《憲法》規定:城市的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;農村土地除規定屬于國家所有的以外剩余土地歸農民集體所有。國家通過征收將集體土地征為國有,所有權主體由集體轉換為國有,再由國家向土地的使用者劃撥或出讓獲得土地收益。城市和農村土地公有制結構不同,造成土地確權、流轉、監管、收益的不同。更為嚴重的則是基于公共利益高度不確定法律概念的存在,土地物權權能的空心化、權能主體的虛置化、流轉途徑的恒定化,對農民合法權益維護構成挑戰。

        戶籍管制制度。伴隨30多年的高速增長,我國城鎮化水平已經突破50%,截至2012年底,無錫市城鎮化率更是高達72.9%,江蘇省排名第二。從全國統計情況來看,具有本地城市戶籍的城鎮化水平尚不到35%,其差距是由長期居住在城市卻沒有城市戶籍的流動人口所導致。這種不完全城鎮化造成了日益嚴重的經濟社會問題,不符合社會公平正義。正如羅爾斯在《正義論》中所指出的,“自然資質的分布只是一個中性的事實,但社會制度怎么對待和處理它們卻表現出正義與否的性質?!?在二元經濟結構的發展中國家,從工業、城市部門發展可以用不變工資吸收農業部門的剩余勞動力,到城市部門必須通過更高的工資才能夠吸引更多勞動力的時點被稱為“劉易斯轉折點”。日本在20世紀60年代,韓國在20世紀70年代都經歷過這個轉折。盡管目前對劉易斯轉折點存在仍處于學術爭論之中,但不容否認的是城鄉二元的分割制度一直是勞動力轉移的巨大壁壘。我們認為,城鎮化建設成效的衡量標準是人本主義觀視野下的“人”,而并非“城”?;趹艏贫仍斐傻钠缫曈秀?茖W發展觀的發展目標。盡管各地先后在戶籍管理領域推行改革,但由于戶籍牽涉政府財政支出、社會保障水平、城市綜合治理等因素,現有改革從整體上仍未突破城市與農村雙元戶籍管理,而這也正成為新型城鎮化建設推進的制度壁壘。限制城市與農村戶籍人口的合理流動、新市民和農民工社會保障水平低、政府用于社會公共服務支出少、農民工城鎮自有住房擁有指標低等等現狀,都不符合人本主義觀指導下的新型城鎮化。

        行政區劃制度。行政區劃體制既是一項國家政治制度,同時又具有濃郁的地方自治色彩。與德國、法國、日本等國不同,我國行政區劃制度主要由憲法規范予以詳盡規定(憲法第30條、第62條12款、第89條15款、第107條),沒有從法律保留原則和憲法解釋層面詳細展開。尤其是伴隨地方行政事務快速演變因啟動憲法修改程序較難、法律不能及時回應、憲法解釋適用的范圍又極其狹窄,當鄉鎮、社區等基層行政體制發生頻繁變動時,就造成了行政區劃法制的荒漠化現象。從農民轉變為市民、村落轉變為社區、鄉鎮政府轉變為街道辦事處、經濟發展職能轉向社會管理服務,這對基層政府治理帶來了嚴峻挑戰。城鎮化建設并非一蹴而就,必然歷經長期發展階段。在行政區劃調整過程當中,盡管“街道辦事處”取代了“鄉鎮政府”,但作為行政主體的原鄉鎮政府的行政職權和現作為派出機關的街道辦事處的行政職權卻發生了嚴重混同。憲法和法律對基層政府的規定,在城鎮化推進過程中被不同程度地扭曲,造成基層行政組織法制局面的混亂。

        政府融資制度。城鎮化的資金主要來自地方政府融資。根據財政部財科所的測算,城鎮化率每提升1個百分點,地方政府公共投資需求將增加 5.9個百分點,并認為“十二五”時期因工業化和城鎮化帶來的地方政府公共投資規模將在30萬億左右。根據《中華人民共和國預算法》第28條規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。實踐中,由于財政預算內資金和增量土地收入日益捉襟見肘,地方政府應對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平臺進行融資,中央政府也試圖通過代發地方債予以緩解。根據審計署報告,從債務余額與當年可用財力的比例看,2010年我國有7個省、10個市和14個縣本級超過100%,最高超過300%,地方政府負債率上升,并且償債儲備金嚴重不足。從珠三角和長三角發達城市政府融資法律層面來看,普遍存在著缺失風險評估和風險管理、債務結構不合理、到期存量債務償還壓力大、部分地區和行業債務風險較高等隱患。因此,不受法律規制的地方政府融資領域風險將成為推進新型城鎮化無法回避的核心金融風險,亟需從法律層面予以破解。

     

        三、超越困境:新型城鎮化的法治保障路徑

     

        新型城鎮化建設是一個綜合系統的巨大工程,需要在經濟市場化和政府法治化的前提下穩妥推進。然而,信息不對稱和信息不真實在市場交易中無法避免,外部性和公共物品總會導致交易低效,這意味著難以回避市場失靈的局面。這就要求政府在新型城鎮化演進過程中履行好引導和規制的角色,明確行政規制理念,依法使用各類規制工具,在嚴格遵照法定程序的前提下,依循政府法治論規范要求,從而全面破解并超越傳統城鎮化發展困局。

     

        1、堅持把推進城鎮化作為主攻方向全力抓好。

        實證分析表明,城鎮化的動力源于工業發展產生的引力和農業產業化形成的推力,但其根本動力在于市場機制的作用。然而,市場又不是萬能的,并不能解決城市化進程中的所有問題,政府在推進城鎮化進程中的規劃干預和制度創新非常必要。同時,市場化水平與城鎮化進程有著明顯的相關關系。在東部是市場推動政府,西部則要靠政府推動市場。云南市場化進程相對緩慢,常州市相對更慢,這就大大強化了政府經營城市特殊的市場主體作用。

        加快推進城鎮化發展對云南來說至少有4大作用:一是有利于城鄉統籌,協調發展,加快農業產業化進程;二是有利于聚集發展要素,優化經濟結構,促進財政增收、農村富余勞動力轉移和農民收入增加;三是有利于促進消費,搞活流通;四是有利于完善公共服務環境,提升群眾生活質量,共享改革發展成果。經測算,云南城鎮化水平每提高1%,就可以新增城鎮人口近46萬人,按2008年城鄉居民人均消費水平差距6086元計算,可新增消費28億元,另外還有房地產及相關產業提供的可觀稅收。

        為此,建議常州市把推進城鎮化作為當前和今后一個較長時期的主要工作抓緊抓實,市委、市政府要由主要領導掛帥,配備精兵強將,通過建立目標倒逼機制,完善專家決策機制,實行嚴格的行政問責制,切實把常州市城鎮化發展速度每年提高1.5至2個百分點,通過推進城鎮化促進新型工業化和農業產業化。

     

        2、堅持把城鎮建設規劃作為關鍵環節全力抓實。

        規劃是城鎮發展的靈魂和總綱,關系到城鎮建設質量和發展水平的高低。通過在常州市的實地調研和走訪,我們了解到近年來常州市高度重視城市規劃工作,并取得積極成果。要樹立“規劃是先導、規劃是龍頭、規劃是法、規劃超前、規劃權高度集中、各種規劃相互銜接協調”的思想,把握好規劃的關鍵性內容,提高編制和實施水平。要保證規劃執行的嚴肅性,杜絕“老大牽著規劃走”的長官意志;更要杜絕“老板牽著規劃走”的利益短視。同時,要積極宣傳引導,根除“老鄉牽著規劃走”粗放模式,使鄉村建設有規劃引導。要積極做好規劃監督管理工作,確保規劃的有效實施。

        常州市要重視發揮好滇西大通道的區位作用,進一步分析研究和把握比較優勢與相對劣勢,以中央新一輪西部大開發關于建設滇中城市群的部署為契機,切實把城鎮建設規劃好。要通過精簡會議、壓縮出國考察等手段,大力壓縮行政成本,整合分散在各相關部門的城鎮建設資金,積極爭取上級部門的資金支持,通過盤活存量資金,爭取增量資金,為城鎮規劃提供資金保障。

     

        3、堅持把優化經濟結構作為第一要務全力抓牢。

        城鎮是第二、三產業的依托和載體,第二、三產業是城鎮化的支撐。離開了二、三產業的支撐,城鎮就會成為一個有“城”無“市”的空殼。經過多年努力,常州市的三次產業比例由2008年的10.2:56.9:32.9,調整為2009年的10.1:56.6:33.3。一、二、三產業對國民經濟增長的貢獻率分別為9.7%、55%和35.3%。煙草產業實現增加值占全市生產總值的比重接近30%。擁有豐富旅游資源和交通優勢的常州市,第三產業低于全省5個百分點,第二產業對資源的依賴度高,阻礙了企業的創新能力。因此,在加快城鎮化進程中,必須堅持以工業化促進城市化,以城市化帶動工業化,通過產業的聚集促進人口的聚集。要堅持走新型工業化道路,提升以二、三產業為主的結構層次,構建現代產業體系,努力實現經濟增長、就業增加與新型城鎮化發展的良性互動。堅持把產業建設作為城市發展的支撐點和拉動力。

        一是圍繞建設“楚雄工業園、滇中物流基地、彝族文化名都”,合理規劃布局城市經濟區域,在鞏固提升煙草及配套產業、能源冶金化工業、機械制造業等傳統產業的基礎上,集中優勢力量,重點強化綠色食品及天然藥業的發展。

        二是適應建設滇川及滇緬兩大通道的要求,積極發展外向型多元化經濟,依托楚雄承東啟西、連接南北交通樞紐的區位優勢,建設滇中地區重要的商貿物流中心,力爭在實現云南通道戰略中發揮重大作用。

        三是充分發揮“三古(古生物、古人類、古文化)一彝”的旅游文化資源優勢,通過文化和旅游有機“聯姻”,把文化作為旅游業發展的魂,突破以自然風光為主的發展模式,把楚雄建成滇西黃金旅游線上重要旅游集散地。重點做好制度建設項目的論證、儲備、立項、申報工作,爭取更多的項目進入國家和省、州計劃。成立重點工作推進領導小組,落實重點項目責任制,促進一批重點項目盡快實施和建成。

     

        4、堅持把深化改革作為根本動力全力推進。

        在推進城鎮化建設進程中,有兩大突出矛盾:一是土地約束,二是資金約束。天津市按照“政府引導,規劃在先,村民自愿,試點先行”的原則,把布局分散、數量較大、使用效益極低的農民宅基地集中統一整理復耕,整理后土地大大超過城鎮建設所占耕地,促進農村生產生活方式的根本改善。在國家現行政策框架內,農民以宅基地換取新建在城鎮的配套住宅。在多出的土地中規劃出一塊可供市場開發出讓的土地,用土地出讓收入平衡城鎮住宅及配套設施建設資金,讓農民加快轉變為市民。蘇州市通過土地承包經營權變“股權”,解放了土地,也解放了農民;加快了土地流轉,為農民獲取長期土地收益構建了政策和制度框架。促使農民從分散的小農生產方式走向抱團發展,則為農民增收開辟了廣闊的空間。近年來,蘇州市農民通過換股、換保、換房,擬把全市2.1萬個自然村調整為2,517個集中居民點,面前,全市已有33%農戶向社區集中、56%承包耕地向規模經營集中、75%工業企業向園區集中。盡管各地實際情況不同,但是,通過深化改革加快城鎮化進程是必然之路。

        常州市可以按照一步城鎮化的思路,通過以土地承包經營權置換城鎮社區保障,以分散的農村宅基地和農民住房置換城鎮產權住房,以集體資產所有權置換股份合作社股權的“三置換”形式,加快工業向園區集中、商鋪向市場集中,居住向小區集中、先富起來的農民向城鎮集中,全力打造一批重點鎮、旅游小鎮、示范鎮,不斷增強城鎮的吸引力、帶動力和輻射力,實現以城帶鄉、城鄉一體、共同發展。

     

        5、堅持把政府投融資改革作為基本保障全力突破

        思路決定出路。2000年前后,重慶國有企業資產總量1,600多億元,資產負債率高達80%,其中一半是壞賬。從2002年開始,重慶市政府組建了八大投資公司,通過稅收、土地儲備、規費、國債、國資等5個渠道的資金注入,盤活了國有資本。如今,重慶市資產總量達到1萬多億元,陡增了6倍,經營性國資總量排名全國第4位,壞賬更是降到了20%。正是不斷創新,才使重慶的發展擁有了活力。

        城鎮化建設有一個無法繞開的矛盾,大量基礎設施必須先行。只有實行多元化融資,以存量換增量、以無形資產換有形投入,變歷史形成的資產為目前可以經營的資本、變未來的收益為現實的投資,做大做強政府投融資這個“口袋”,撬動社會資本,才能強化大項目支撐,以長足的基礎設施建設支撐長遠的經濟社會發展。

     

        6、堅持把職業教育優先發展作為重要舉措全力推進。

        加快城鎮化發展,需要新型工業化推動;新型工業化的發展,需要科技和人才支撐。教育既是云南的短板,也是常州市城鎮化建設的關鍵制約因素。2009年,常州市有各類中等職業學校10所,專任教師786人,在校學生23,726人,效均學生不足2,400人,職業教育規模效益較低;小學適齡兒童入學率、初中學齡人口入學率分別超過99%,初中畢業生高中階段錄取率為65%,低于全國15個百分點。全年預算內教育經費支出占財政支出的比重為16.5%,低于全省19.02%的水平。建議常州市借鑒重慶市發展職業教育,推進城鎮化的經驗。

        一是對所有就讀中等職業學校的學生實行“學費全額資助,生活費包干補助”的資助政策。

        二是加大職業教育資源的整合力度,使校均學生突破5,000人,加大財政投入,大力改善辦學條件,加強師資隊伍建設,加大工科類專業的辦學規模,提高就業率。

        三是對所有進職業學校的學生自動轉為城市居民。

        四是支持中專、大專聯招,爭取10個中專畢業生能有3至5個續讀大專,這樣,職校畢業生的水平和就業前景將會更好。

       

        7、堅持把優化城鎮發展環境作為工作重點全力推進。

        一是切實改善投資軟環境。創新機制體制,優化投資的政策環境,完善與產業配套的勞動力培訓以及各種社會服務體系,形成敬商、便商的社會氛圍。

        二是加大招商引資力度。加大招商隊伍建設,完善招商機制,把招商和引智有機結合起來。

        三是改善城市居住環境。充分利用楚雄優越的環境、民族文化和氣候條件,把常州市打造成具有濃郁的民族特色的,最適宜人類居住的生態園林城市,為擴大城市規模、向大城市發展打下基礎。

      

       參考文獻:

     

      1.《馬克思恩格斯全集》第42卷, 人民出版社1979年版。

      2. 安東尼·奧格斯:《規制:法律形式與經濟學理論》,中國人民大學出版社2008年版。

      3. 漢斯?J?沃爾夫等:《行政法》,高家偉譯,商務印書館 2002 年版。

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      5. Vern R.Walker,Risk Regulation and the “Faces”of Uncertainty,9 Risk29- 34 ( 1998) .

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      8. R.Daniel Kelemen, Eurolegalism:The Transformation of Law and Regulation in the European Union,HarvardUniversity Press,2011.

     

     

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